1.1.1 投保方有效需求不足

林业生产者投保意识薄弱, 森林保险认知低。多数林业生产者抱着遇灾等靠政府救济的思想, 其风险意识薄弱; 且大部分林业生产者还未充分了解并接受森林保险的意义, 缺乏对森林保险的深度认知, 通过支付保费来保障风险的意愿低。同时, 大部分林业生产者不知道政府对森林保险的补贴政策^[9], 而林业生产者对森林保险相关政策的了解程度对其购买意愿有一定的影响。

林业收入偏低, 且受公共补偿影响。集体林权制度改革后的小规模森林经营格局使得林业生产者收入水平较低, 且地区间存在较大差距, 弱化了林业生产者的经济保障, 降低了其对森林保险的需求。同时, 公共补偿或政府救济可能对林业生产者的保险激励产生负面影响^[10], 对森林保险的购买意愿会明显下降。

森林保险产品与服务的制约。首先, 林种限定。目前纳入森林保险范畴的林木多为近熟林和成熟林, 但在林木生长过程中, 其抵御自然灾害的能力会随林龄的增加逐渐提高, 而更需要被保险的幼龄林和中幼林却难以被纳入, 这制约了林业生产者的投保意愿。其次, 免赔条款阻碍小规模林业生产者的参与。森林保险免赔规定与我国集体林权制度改革后林地分散和小规模经营的现实不符, 小规模林业生产者所拥有的林地难以达到免赔条款中规定的最小面积, 受灾时即使投保也无法获得相应赔偿, 这严重影响了其参保意愿。再次, 获赔时效性差。保险公司查勘定损的技术障碍制约着森林保险业务的顺利开展, 导致其从出险到获赔的时效性与合理性差, 与林业生产者预期存在一定的差距, 降低了其对森林保险恢复生产和损失规避作用的满意度。

1.1.2 供给方产品创新乏力

(1)产品设计不能满足需求

首先, 产品供给单一, 设计缺乏科学性。森林保险产品具有商品属性, 且林业生产者支付意愿与支付能力差异较大; 但目前森林保险产品主要有火灾险和综合险2种, 存在单一性, 无法吸引林业生产者多样化需求, 也无法满足其差异化支付能力。同时, 低保障水平无法满足林业生产者风险规避的需求, 尤其对新型林业经营主体, 无法形成有效需求。

其次, 定价机制中费率未进行分区差别化设定。2018年全年森林保险的平均费率为0.239%, 平均赔付率为29.92%, 但各地赔付差异巨大, 最高赔付超100%, 最低赔付为0; 而现行未考虑各地风险差异, 进行风险区划的统一费率与我国实际不相符, 这会影响保险公司承保收益与林业生产者参保动力。

再次, 按“ 亩” (旧制单位, 1亩≈ 667 m²)确定保额的运行模式无法有效发挥森林资源经济价值在保险运行中的经济杠杆作用。一方面, 面积相同但贫富不同的林地资源差距较大, 但按现行面积确定的保险金额是相同的, 林业生产者需缴纳相同保费, 受灾后获得相同补偿额, 这极大地减弱了资源富裕林地林业生产者的投保动力; 另一方面, 资源贫乏林地受灾概率与损失相对较小, 投保需求小, 而资源富裕林地的投保需求更大, 但保险公司在实际业务开展时更偏好贫乏林地的承保对象, 这伤害了资源富裕林地林业生产者的投保积极性。

(2)经营成本高, 风险与收入不匹配

森林保险特殊性使得其勘察定损难度大, 技术要求高, 致使保险公司经营成本高; 但由于压低费率的压力使得保险公司在经保、设保、吸保等方面的积极性难以持久。同时, 森林保险中道德风险和逆向选择问题严重, 在没有政府补贴扶持的情况下, 绝大部分商业保险公司不愿意从事收益低赔付高的森林保险业务。

(3)风险分散机制不健全

再保险市场与巨灾风险分散市场尚不完善。森林保险标的物遇灾时受害面广, 且具有伴随性, 风险难以分散, 发生巨灾时保险公司存在因赔付额过高而无力承保的客观现实, 影响其供给持续性。据统计, 保险公司经营森林保险所获收入仅占农险收入的9%, 但其保额在农险中所占比重高达60%。作为森林保险制度中的供给主体, 保险公司所承担的高风险、高赔付与其低保费收入严重不相符, 导致承保利润低, 消减其开展森林保险业务的积极性。

1.1.3 政府参与方工作动力不足

政府职权界定不明确, 且缺乏支持激励机制, 使得政府部门的协同推进动力不足。现行森林保险运行中并未具体明确政府参与方的职责权限, 尤其是林业部门参与了大量的森林保险工作, 但没有相应的支持激励机制, 这影响了林业部门持续参与的动力, 使得在现行运行体系中政府部门尤为重要的纽带作用未能充分体现, 制约了森林保险的高效运行。此外, 一刀切的补贴政策使得部分地方政府因财政压力等的现实因素降低了对森林保险的推广积极性, 阻碍了森林保险的发展深度与广度, 尤其在经济欠发达林区。

1.1.4 补贴政策达不到激励效用

发达国家经验与我国历史实践均表明, 财政补贴是弥补森林保险市场失灵的有效举措, 而现行的低保障水平使得我国财政补贴政策并未有效激发林业生产者参保意愿^[11], 再加大财政补贴力度已难以实现森林保险规模的继续扩张。同时, 我国保费补贴政策实行的是在地方补贴资金落实到位后中央补贴资金才会拨付的“ 倒补贴” 机制^[12], 这与我国森林资源丰富地区经济条件往往落后的现实不符。此外, 森林保险实际运行中存在“ 政府部门累、保险公司畏、林业大户无所谓” 的现象, 补贴资金可能被截留、挪用、滞后或到位不及时等, 致使政府补贴并未落到实地, 这严重伤害了林业生产者的利益, 影响了财政补贴政策实施效果。

1.2.1 森林保险制度缺失

森林保险发展中最根本的问题是森林保险制度的缺失。目前我国森林保险从属于农业保险, 但不同于农业保险, 森林保险的保险模式、保险标的物与农业保险及其种植业保险存在较大差异, 如可续保期限、灾后定损理赔难度、费率制定等, 因此, 不能泛括于农业保险之中, 应在制度上独立运行。而目前银保监会和林业部门发出的关于加强森林保险体系建设的通知仅仅是一般性要求, 并未明确森林保险的定位与制度安排; 其组织体系、费率制度、保额标准、赔付机制等缺乏制度规范, 在实际运行中往往表现出随意性和盲目性; 因此, 亟需建立独立健全的森林保险制度体系。不同制度的森林保险, 其运行规则也不同, 不仅在于政府补贴问题, 更在于明确政府参与程度和市场化的关系, 这是健全我国森林保险制度的前提。现有森林保险制度主要有3种, 包括政策性森林保险制度、商业性森林保险制度、有财政补贴的商业化森林保险制度, 这3种制度体系均有政府的支持参与, 但参与程度不同。在政策性森林保险制中, 政府属于深度参与; 在商业性森林保险制度中, 政府不提供财政支持, 但提供法律、监管等的软环境支持; 在有财政补贴的商业化森林保险制度中, 以商业性保险为主, 辅以财政补贴扶持, 政府是在市场运作与价值规律基础上进行适度财政补贴。

1.2.2 目标定位模糊

在我国森林保险运行中, 承保人为营利性的商业保险公司, 作为市场经济主体, 遵循市场经济运作规律; 投保人为林业生产者, 也是市场经济主体, 参与森林保险旨在获取更稳定的经济收益。林业生产者与保险公司双方存在经济合同约定的保险与被保险关系, 保险产品供需关系受市场价格机制的调控和影响。基于此, 森林保险是投保人和承保人自主选择参与的盈利性活动, 具备商品属性与经济价值的服务, 其运作属于市场经济活动; 但同时, 森林保险又得到政府财政与政策的支持, 因此, 不能将我国森林保险定位为纯商业性森林保险。另外, 《关于做好森林保险试点工作的通知》(财金〔2009〕165号)中也未明确将其界定为政策性森林保险, 且从森林保险的发展指导思想与政府发挥的功能看, 将森林保险定位为政策性保险也不完全合理。由此, 我国森林保险制度既不是政策性森林保险, 也不是商业性森林保险, 其定位存在一定模糊性。

1.2.3 政府超越其“ 引导” 定位

森林保险实施方案中规定政府应遵循“ 政府引导” 原则, 参与方式包括财政补贴、政策支持等, 主要起到林业生产者与保险公司间的桥梁作用, 衔接分散小林农、林业企业等与保险公司的关系。目前, 我国政府主要以保费补贴的方式参与, 但各级政府功能不同, 中央政府主要以保费补贴为主, 而地方政府除保费补贴外, 还要参与森林保险相关经营活动; 在实际运作中政府并不仅限于给予资金、监管、业务等方面的指导支持, 还主导了森林保险的费率、保险金额和保险责任等的制定。在发达国家森林保险实践中政府只以“ 裁判员” 身份参与, 而我国政府以“ 裁判员” 和“ 教练员” 双重身份参与森林保险。过强的政府干预使得森林保险运作违背了市场原则, 导致保险责任、保险金额, 以及费率偏离实际, 也使得投保林业生产者与保险公司对政府部门高度依赖, 无法独立高效运作。

1.2.4 保险产品设计未按市场化原则

首先, 森林保险产品存在单一性。国外森林保险产品体系设计包含了多样化险种, 如日本保险责任包括火灾、气象灾、喷火灾等^[13], 瑞典主要有包括霜冻、火灾、田鼠、昆虫等的森林综合险和森林砍伐险^[14]。2014年我国森林保险在全国范围内铺开后, 为了扩展业务范围, 提高森林保险产品的适用性, 各保险公司也在创新产品种类, 但目前仍以火灾险和综合险为主, 且笼统地将风灾、冻灾、病虫害等归于综合险, 未能因地制宜的根据不同地区主要灾害设置多样化险种。

其次, 保障水平设置不合理。美国、芬兰等森林保险发达国家的保障水平是根据市场化林木价值确定, 而我国是以物化成本确定, 低于实际成本。2019年中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、财政部和农业农村部联合发布《关于金融服务乡村振兴的指导意见》, 指出要持续提高农业保险保障水平, 这同样是对森林保险的发展要求。森林保险具有双重功能, 在为林业生产提供风险保障的同时, 保险基金的积累也可直接或间接为林业生产者提供融资, 增强其经营能力。这2方面功能发挥的关键在于将森林保险做大, 这要求要逐步持续的提高森林保险保障水平; 提升保障水平才能提高森林保险整体风险保障能力, 才能增强林业生产者的融资能力; 同时, 保险经营能力的提高与保险基金的规模扩大, 也能有效促进林业产业的蓬勃发展。因此, 提高森林保险保障水平是形势所趋, 也是促进林业发展之必需。但目前我国森林保险保障水平尚不能完全解决林业简单再生产的风险补偿问题, 更谈不上为林业生产者提供扩大再生产甚至部分利润的风险保障功能。

再次, 费率厘定不科学。科学厘定费率可准确反映保险标的真实风险水平, 是确保森林保险稳定经营的重要前提, 同时也关系着政府财政补贴的支出。具有森林保险发展优势的国家均采用符合本国不同风险区划的差别厘价机制^{[15, 16]}, 而我国森林保险费率实行的是政府低保费要求下的政策性统一费率, 但我国各地区风险环境和灾损程度差别较大, 且不同林业生产者对保险的需求和投保动力是不同的。因此, 现行统一费率与我国实际不符, 致使道德风险和逆向选择问题加重, 导致保险公司偿付能力不足, 损害林业生产者利益。

1.2.5 补贴方式与补贴标准不科学

财政补贴是弥补森林保险市场失灵的有效途径。财政补贴规则是森林保险最重要的规则之一, 主要解决谁来补、补给谁、补多少的问题。但我国现行森林保险财政补贴体系的补贴规模与补贴标准不合理。

首先, 补贴规模不科学。我国森林保险保费补贴比例已超美国、德国、瑞典等其他大多数国家, 但这种以降低林业生产者参保成本来提升其参保意愿的高比例补贴机制并未能实现预期目的; 且研究表明, 补贴效率或林业产出与补贴规模并非完全正相关^{[17, 18]}。因此, 继续加大森林保险补贴规模这一观点的合理性有待进一步验证。

其次, 一刀切的补贴标准存在弊端。目前我国采取的是统一补贴标准下的三级补贴机制, 在这种不考虑地区经济状况与各级政府财政水平的补贴模式下, 一方面, 部分县区缺乏森林保险业务开展积极性, 尤其是贫困但森林资源丰富的地区; 另一方面, 各地政府根据预算确定补贴范围与补贴比例, 导致难以实现“ 应保尽保” 。

1.2.6 内生属性导致道德风险与逆向选择问题严重

我国不同地区森林资源所面临的自然条件不同, 风险也不同; 但因信息搜寻成本较高, 致使投保人和承保人间信息不对称, 造成森林保险市场逆向选择与道德风险问题严重。同时, 统一费率与固定保额易诱发逆向选择, 使得森林保险市场趋向“ 柠檬市场” , 且单次投保易引发道德风险, 由此导致的高监督成本与高赔付率影响了保险公司的供给动力。此外, 森林保险中道德风险和逆向选择问题与其制度体系与运行机制紧密相关, 尤其是产品体系的设计, 这要求保险公司需基于各地风险水平和生产技术、经济状况的差异, 从费率的区划与精确厘定、投保期限、理赔等承保条件和方式入手, 以此来减少森林保险市场的道德风险与逆向选择问题。

首先, 从林业风险特征看, 林业风险难分散。林业生产易受自然灾害影响, 且相邻区域林业风险高度相关, 一旦发生, 波及范围广, 使得林业风险分散难度大, 导致可保性差。而政府在对实现林业风险较大范围分散方面具有独特的优势, 因此, 需通过政府补贴支持来扩大森林保险覆盖面, 提高林业风险可保性。同时, 我国森林保险历史实践也表明, 在政府支持下实现风险的更大范围分散是保障森林保险长效发展的必要手段。

其次, 从营林生产特征看, 我国林业生产具有点多面广的特点, 林业生产者分散且地处偏远山区林区, 使得森林保险经营成本高, 且出险定损理赔难度大。同时, 各地面临的林业风险种类与强度存在差别, 在现行单一险种与统一费率下, 保险公司经营收益低, 缺乏供给动力。为此, 政府需通过补贴支持来提高森林保险的经营收益, 这是提高保险公司创新供给动力的重要举措。

再次, 从森林保险经济学属性看, 其准公共物品属性和外部性决定了森林保险的发展离不开政府的支持。一方面, 森林保险的效用不可完全分割性、消费非排他性, 以及服务利益模糊性的特征决定了森林保险产品属于“ 准公共物品” ^{[19, 20]}; 另一方面, 林业具有经济和公益双重属性, 林业生产者是森林保险发展的直接受益者, 而全社会是间接受益者, 因此, 森林保险收益具有一定社会性和公共性。从社会福利角度看, 其外部性使得资源配置处于低效状态, 未能实现帕累托最优, 因此, 政府要为森林保险产生的外部性提供经济补偿, 促使其扩大生产规模, 以满足社会需求。

首先, 从林业风险特征看, 林业风险往往具有连锁伴随性, 如火灾后常易引起病害、虫害, 台风灾害往往伴随洪涝和暴雨, 暴雨灾害易导致泥石流和山洪, 这使得森林保险赔付率高居不下。保险是分散与转移风险的市场化方式, 遵循市场规律, 但在现行政府主导的运行机制下, 市场机制失效, 非市场化的统一费率与低保费使得保险公司面临高赔付与低收入的矛盾, 供给动力不足。

其次, 从营林生产特征看, 在我国小且散的林业生产特征下, 林业生产者收入低, 灾害抵抗力弱, 林业生产者参与保险旨在受灾后可通过获取保险赔付及时恢复再生产。但现行森林保险运行模式违背了保险内部经济运作规律, 单一的产品和不抵再植成本的保障水平使得林业生产者即使在投保后也无法及时恢复再生产, 从而使得林业生产者无参保动力。此外, 随着新型林业经营主体成为现代林业生产的主导力量, 其成为森林保险的主要与主动需求者, 而现行的低保障水平更无法激励新型林业经营主体参保。因此, 在现行政府过度干预的森林保险运行机制下, 供需双方均无参与动力, 导致市场失灵。

森林保险实施方案中规定其运作应当遵循“ 政府引导、市场运作” 原则, 这是我国森林保险的开展初衷。同时, 财险基本原理与国外实践经验均表明, 将商业属性作为森林保险的根本属性不容忽视, 这是我国森林保险持续发展的必然选择。因此, 要改变我国现行森林保险不符合其开展初衷且与市场内在经济规律相违背, 甚至可能破坏市场机制导致低效运行的根本问题, 就要先确立市场在森林保险中的主导地位。基于市场机制调整差异化费率, 实现保成本甚至保价值以提升保障程度, 丰富特色化险种, 从而增加森林保险有效需求, 尤其是新型林业经营主体; 与此同时, 也可有效提高保险公司经营收益, 增强其创新供给动力。

森林保险特有属性与特征决定了政府财政支持是森林保险稳定发展的必要因素, 同时也表明确立市场的主导地位是森林保险持续发展的决定因素。保险公司作为理性经济主体, 应遵循市场规律开展森林保险业务, 并实现其经营管理目标; 虽然政府财政支持对森林保险市场机制存在一定的影响, 但仍无法取代市场经济规律的主导地位, 政府财政支持只能作为补充。因此, 将商业属性作为森林保险的根本属性, 政府财政支持是其辅助性特点, 我国森林保险的定位应为有政府支持的商业性森林保险。

制度是提供特定的激励框架并形成各种经济、政治、社会组织的社会博弈规则, 森林保险制度是政府、保险公司和林业生产者三方主体互动协作的行为机制。

3.1.1 确立有政府支持的商业性森林保险制度

基于森林保险目标定位, 确定我国森林保险制度为有政府财政支持的商业性森林保险制度。在该制度中, 以市场运作规律为基础, 并辅以政府财政支持; 承保人是营利性的商业保险公司, 投保人为林业生产者。保险公司与林业生产者之间按市场原则与调控机制决定森林保险产品的供给和需求, 保险公司基于市场机制进行森林保险产品的供给, 林业生产者结合自身需求购买并支付除财政补贴外的森林保险价格, 政府在市场运作与经济规律基础上以有限介入原则进行适度财政补贴。在该制度体系中, 三方主体按照该制度模式的运行机制相互关联; 承保方自主运营, 根据科学合理与符合需求的原则进行产品体系的设计与供给, 政府以引导和扶持为主, 同时成立专业的协调管理机构统一进行公共政策的规划和执行, 以及森林保险业务的监督和管理, 并利用法律手段规范森林保险发展。有财政补贴的商业化森林保险制度是基于市场运作原则的森林保险制度, 能有效增加林业生产者的参保需求, 并激发保险公司创新供给动力, 从而有效避免森林保险市场失灵的问题。

图1

Fig.1

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	图1 森林保险体系框架图Fig.1 Framework of forest insurance system

3.1.2 完善森林保险相关配套机制

森林保险灾损涉及范围大, 一旦发生, 会给承保区域造成重大损失。因此, 须建立相应的风险分散机制, 寻求风险在空间和地域上的分散。

其一, 巨灾风险分散机制。建立森林巨灾风险基金来缓解特定巨灾损失, 森林巨灾风险基金的筹集要以国家投入为主, 地方投入为辅。同时, 规定保险公司按比例提取年度保费盈余逐年滚存入风险基金。此外, 还可充分运用资本市场如发行森林巨灾风险基金债券等来增强巨灾风险基金的储备, 使得巨灾风险能在全社会范围内有效分散。

其二, 再保险机制。由国家成立或扶持的方式建立森林保险再保险公司, 按照市场原则运作开展, 中央对其提供财政支持, 并给予一定的税收优惠和经营管理费用补贴。同时, 借鉴农业再保险体系, 开展森林保险的保险公司与再保险公司以赔付率超赔分保机制进行协作, 确定保险公司每年的保费额与相应的责任, 在承担范围内由保险公司进行赔付, 超出后需办理再保险。由此, 可避免保险公司因巨额赔付造成的严重亏损, 保障森林保险业务开展的持续性, 也可进一步保障林业生产者的赔付金。

其三, 运用金融市场分散风险。设计森林保险产品相关基金、债券和期权等, 运用多样化的金融工具, 实现林业风险向资本市场的转移。

3.2.1 完善森林保险运行模式

在有财政补贴的商业化森林保险制度下, 森林保险的运行模式要符合其制度定位, 保险公司与政府机构应分工明确, 统一规划, 协调推进。

其一, 成立森林保险统一管理机构。该机构从政府层面对森林保险进行统一规划管理, 并贯彻执行各项森林保险政策, 保证森林保险运行效率, 实现资源的最优利用。

其二, 保险公司按市场原则运作。保险公司面对所有林业生产者开展森林保险业务, 运用商业化运作模式, 依赖已有经营渠道和技术优势, 并结合林业自身特殊性, 提供符合林业生产者需求的森林保险产品和相关配套服务, 其经营、准入和退出等具体业务操作规程都依照市场规则来办。

其三, 政府以有限支持模式参与。政府主要参与宏观调控与财政支持, 除提供补贴资金支持与优惠政策制定外, 要借助自身经验与渠道协助做好森林保险的组织和宣传工作, 为森林保险的发展提供有限地支持和协助。

3.2.2 清晰界定各主体职责权利

(1)承保方主导运作

承保方保险公司是指开展森林保险业务、签订森林保险合同、承担森林灾害的保险经营机构。承保方职责有:其一, 履行保险合同规定项; 与林业生产者签订保险合同期, 保险公司须对合同规定保险标的遭受的风险损害予以赔偿, 按照合同规定履行条款说明、定损理赔、及时赔付等的义务。其二, 遵守森林保险相关法律规章制度。其三, 接受监管部门的监督检査。承保方权利有:其一, 经营自主权; 在遵守森林保险法规前提下, 保险公司开展森林保险业务时可自主决策, 包括产品设计、费率厘定、具体业务操作与服务规程等。其二, 享受国家财政补贴; 按照森林保险制度相关规定, 保险公司有享受国家财政为促进森林保险业务开展所提供的经营补贴、税收优惠等的权利。

(2)投保方按规参与

森林保险的投保人包括小林农、新型林业经营主体等。投保林业生产者职责包括:其一, 按照合同规定按时缴纳保费, 这是保证森林保险合同存续的前提。其二, 保护森林资源的责任; 要按规定积极维护投保保险标的物的安全, 不能通过蓄意破坏森林资源等的保险欺诈行为来损害保险人的利益。其三, 投保方应如实告知保险公司出险情况, 在遭遇灾害时有尽力减少灾损的义务, 要积极采取必要措施进行救助, 最大限度减少损失。投保林业生产者权利有:其一, 享受签订合同中所规定的各项权利, 如遭遇灾害后保障金额的给付请求权。其二, 享有政府对森林保险的补贴与其他相关福利优惠政策。

(3)政府有限参与

政府职责包括:其一, 对林业生产者, 政府应加大森林保险政策相关的宣传, 培养其保险意识; 同时合理确定林业生产者的保费负担水平, 尤其针对贫困地区小规模林农, 从而增加其有效需求。其二, 对保险公司, 政府在完善风险分散与增强其承保能力的同时, 增加对保险公司的扶持力度, 激发其承保积极性, 提高创新供给与持续供给动力。其三, 对地方政府, 鼓励有条件的地方政府拓宽补贴险种, 加大补贴力度, 丰富补贴形式; 同时对开展特色森林保险产品的地方政府实施“ 以奖代补” 政策。政府的权利有:其一, 对森林保险业务开展的监督权; 相关职能部门依照职权范围对承保方在条款设置、理赔状况、财政资金使用情况等方面的监督管理, 保障投保林业生产者的合法权益。其二, 森林保险的发展规划权; 政府相关部门应依照规定对森林保险的发展战略包括制度体系、法律法规、财政扶持体系等进行规划。

森林保险产品体系包括森林保险产品、保险金额、保险费率三要素。在该制度体系下, 保险公司作为森林保险产品的供给方, 基于市场运作原则, 依据我国林业自身特征, 设计一套符合需求且充分体现三方主体权责的森林保险产品体系。

3.3.1 完善并创新保险产品

首先, 完善现有产品。保险公司作为森林保险产品的供给方, 在险种设计时, 以火险和综合险为主, 考虑小规模林农与大规模新型林业经营主体等不同林业生产者的差异化需求, 提供符合投保林业生产者实际需求的多元化保险产品。

其次, 创新森林保险产品供给。考虑林业风险种类分布的地区差异和保险标的自身差异, 因地制宜地探索设立特色森林保险产品。我国南北方遭遇的主要灾害存在较大差别, 南方地区遭遇水灾的概率较大, 北方地区遭遇旱灾的概率较大, 沿海地区易受台风灾害等。因此, 开发有区域特色的森林保险险种, 循序渐进地推进森林保险险种扩面、增品。

3.3.2 合理提高保障水平

该制度体系下, 保障水平有保成本与保价值2种。保成本即指完全成本保险, 要求以包含保险标的物化成本、地租、劳动力成本等的市场化成本为保险金额, 保价值要求运用市场价格确定的保险标的价值为保险金额, 由此可更准确地估计森林受灾损失, 保障林业生产者利益。但就我国实际情况看, 提倡完全市场化的保价值模式尚且较早, 现阶段首先要求在物化成本全覆盖的基础上, 以完全成本覆盖的保障水平为目标, 保障林业生产者灾后恢复再生产; 等保成本模式发展成熟后, 逐步试行保价值模式。同时, 针对小林农提供低保障的“ 基本险” , 对大规模的新型林业经营主体, 在基本险基础上提供较高保障水平的“ 附加险” , 并合理设置多层级保障水平来满足不同林业生产者的差异化保障需求。

3.3.3 设定多层级费率

一是基于风险水平的差异化费率厘定机制。我国各地林业风险差别较大, 不同风险水平下的灾害形成原因、发展机理与可能致损程度均存在显著差别。因此, 需基于实际风险在省、市甚至县域级尺度上科学测算并制定差异化费率。

二是区分树种与树龄, 设置差异化费率水平。我国森林资源种类多, 不同树种、树龄的风险水平与灾损程度不同, 如珍贵树种的费率要高于一般树种, 幼龄林风险水平高于中龄林和成熟林, 费率也相应较高。因此, 应基于实际风险科学厘定费率, 并进行费率的动态调整。

三是对不同林业生产者设置差异化费率。林业生产者中既有小林农, 也有大规模新型林业经营主体, 依据其支付意愿和支付能力的不同设置多层级费率, 并据此确定差异化保障水平。费率越高, 保障水平越高, 遭遇灾害后获得越高的赔付额。

四是采取一定的奖惩措施。在费率制定中结合一定的奖惩措施, 如给予高规模和连续参保林业生产者一定的费率优惠, 同时对在投保期间赔付率低或未发生灾害的林业生产者, 可对其下一年保费给予一定的优惠, 而对未按规定正常看护管理的林业生产者, 可在赔付额上给予相应的惩罚, 以此来抑制道德风险问题。

3.4.1 差别化财政补贴标准

应综合考虑地方财政状况与林业生产者支付水平, 有选择有重点地进行差别化补贴, 逐步完善森林保险补贴体系。重点考虑以下2个方面:一是根据各地森林资源与风险状况确定补贴水平; 二是考虑地方经济情况调整各级政府补贴标准。具体地, 基于各地财政状况、经济水平和林业状况选取指标, 对我国财政补贴进行区域划分, 进而适当调整不同区域的各级补贴标准, 尤其是县级政府的补贴标准, 实现补贴区域差异化, 以期适应地方经济状况, 平衡各地区森林保险的发展, 提升财政补贴资金使用效率。

3.4.2 合理确定补贴方式

补给谁取决于费率的厘定。市场公平费率下, 仅需对需求方即投保林业生产者提供保费补贴; 非公平费率下, 也需对供给方即保险公司进行补贴。就补给需求方而言, 需根据地区财政与经济状况, 以及林业生产者支付能力的差异, 确定不同的补贴标准, 以实行区分投保主体和保险标的差别保费补贴机制; 同时, 要扩大森林保险补贴范围, 逐步从公益林和商品林2个补贴类别向用材林、竹林、杂竹林、经济林等多个品种扩展, 增加森林保险补贴品种, 达成分区按主要树种进行保费补贴的目标。就补给供给方而言, 补贴方式包括税收优惠、经营管理费用补贴、工作补贴。

3.4.3 科学测度补贴规模

财政补贴规模的科学测度应在市场化费率厘定的基础上, 基于财政补贴区域划分, 科学测算每一区域投保林业生产者的森林保险支付意愿, 根据供给方定价与需求方支付意愿间的缺口确定补贴规模, 从而设计一套合理有效的财政补贴体系, 以实现森林保险财政补贴机制与产品体系及定价机制的有效联结, 提高财政补贴政策激励效果。

对我国森林保险进行专项立法, 对森林保险制度及其定位、保险范围、各主体职责权利等做出明确且有针对性的规定, 保证森林保险的各项工作得以制度化和规范化, 改善森林保险各主体在实际运行中表现出的盲目性与随意性, 实现森林保险有法可依, 保障森林保险发展与运行的外部环境。